咨询:《安全生产法》中的主要负责人指的什么？包不包括实际控制人？而实际控制人的概念多见于上市公司，不是上市公司有没有实际控制人？
应急管理部回复:全国人大常委会法工委与应急管理部共同编写的《中华人民共和国安全生产法释义》一书对此问题有所解释。生产经营单位的主要负责人，对企业而言，不同组织形式的企业有所不同。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》规定，生产经营单位的法定代表人和实际控制人同为安全生产的的第一责任人。对于有限责任公司和股份有限公司，主要负责人应当是公司董事长和经理（总经理、首席执行官或其他实际履行经理职责的企业负责人）；对于非公司制的企业，主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。
已明确：到底谁是主要负责人！
原安监总局3号令及80号令中对生产经营单位主要负责人进行的定义：
企业主要负责人问责条款
新《安全生产法》对于企业共有24条问责条款，即“24条问责”清单，其中有6条问责的法律责任条款直接是针对企业主要负责人的，如下：
1. 安全生产资金投入违法行为，见《安全生产法》第九十三条：
生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。
有前款违法行为，导致发生生产安全事故的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
2.主要负责人未履行职责，见《安全生产法》第九十四条：
生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正，处二万元以上五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上十万元以下的罚款，责令生产经营单位停产停业整顿。
生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故的，给予撤职处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。
3.主要负责人生产安全责任事故，见《安全生产法》第九十五条：
生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：
（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；
（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；
（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款；
（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之一百的罚款。
4.与从业人员订立协议违法行为，见《安全生产法》第一百零六条：
生产经营单位与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任的，该协议无效；对生产经营单位的主要负责人、个人经营的投资人处二万元以上十万元以下的罚款。
5.主要负责人事故救援违法行为，见《安全生产法》第一百一十条：
生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降级、撤职的处分，并由应急管理部门处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
生产经营单位的主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者迟报的，依照前款规定处罚。
6.仍不具备安全生产条件等违法行为，见《安全生产法》第一百一十三条：
生产经营单位存在下列情形之一的，负有安全生产监督管理职责的部门应当提请地方人民政府予以关闭，有关部门应当依法吊销其有关证照。生产经营单位主要负责人五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；情节严重的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人：
（一）存在重大事故隐患，一百八十日内三次或者一年内四次受到本法规定的行政处罚的；
（二）经停产停业整顿，仍不具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的；
（三）不具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，导致发生重大、特别重大生产安全事故的；
（四）拒不执行负有安全生产监督管理职责的部门作出的停产停业整顿决定的。
归纳起来，生产经营单位主要负责人安全生产问责分三种情形：
一是未发生事故，但未履职的问责处罚。
即不履行法定安全生产职责（其中包括安全生产资金投入违法行为和与从业人员订立协议违法行为）、未发生生产安全事故的，责令限期改正，处二万元以上五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任（未发生事故，有严重违法行为的也将被追究刑事责任）。
生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。
二是不履行职责，发生事故的问责处罚。
不履行法定安全生产职责、导致发生生产安全事故的，给予撤职处分，并且按规定“发生一般事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；发生较大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；发生重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款；发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之一百的罚款” ；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。如发生生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，或者对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者迟报的，按照发生较大及以上事故的罚款数额进行处罚，最高可处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；对待对逃匿的，处十五日以下拘留。
以上两种情形，生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。
三是关于企业主要负责人安全生产管理能力的问责处罚。
即有可能企业主要负责人按照有关职责清单在履行安全生产职责上未有重大明显问题的（或暂且不问是否履行安全生产职责），或也未发生生产安全事故的，但企业安全生产条件经多次整改依然不具备的，企业管理难以控制（即“不具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件”，这与“对重大、特别重大生产安全事故负有责任的”是有区别的），或不知如何控制企业安全生产管理，由于不具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件导致发生生产重大、特别重大生产安全事故的（这与“受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起”的处罚是有区别的），将受到五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；情节严重的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。
以上是生产经营单位主要负责人个人问责的处罚。实际上，相应的与企业安全生产职责有关的问责处罚条款近14条，由于生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责，因此作为生产经营单位主要负责人应当对这14条处罚负责。
余下的4条是关于承担安全评价、认证、检测、检验职责机构的违法行为（第九十二条）、关于其他负责人和安全生产管理人员未履行职责（第九十六条）、关于从业人员违法违规行为（第一百零七条）和关于其他人员隐瞒不报、谎报或者迟报事故违法行为（第一百一十一条）等4条职责，虽与企业主要负责人没有直接关联，但也应承当相应的管理不到位或管理不善的责任。
要做到企业主要负责人法定七项安全生产职责分解落实不漏项，必须要找出企业主要负责人法定七项安全生产职责与企业安全生产“50条职责”相对应的条款。
企业主要负责人法定七项安全生产职责内容见下表：
|
序号 |
七项安全生产职责 |
|
1 |
建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设 |
|
2 |
组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程 |
|
3 |
组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划 |
|
4 |
保证本单位安全生产投入的有效实施 |
|
5 |
组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患 |
|
6 |
组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案 |
|
7 |
及时、如实报告生产安全事故 |
| 生产经营单位安全生产职责一览表（简称“50条职责条款”） | ||
|
序号 |
职责内容 |
条款 |
|
1 |
关于生产经营单位安全生产基本职责 |
第二十条 |
|
2 |
关于生产经营单位主要负责人安全生产工作职责 |
第二十一条 |
|
3 |
关于生产经营单位安全生产责任考核职责 |
第二十二条 |
|
4 |
关于生产经营单位安全生产资金投入职责 |
第二十三条 |
|
5 |
关于生产经营单位安全生产管理机构设置与专兼职安全生产管理人员配备职责 |
第二十四条 |
|
6 |
关于生产经营单位安全生产管理机构与安全生产管理人员职责 |
第二十五条 |
|
7 |
关于生产经营单位安全生产管理机构与安全生产管理人员履职管理职责 |
第二十六条 |
|
8 |
关于生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员能力管理职责 |
第二十七条 |
|
9 |
关于生产经营单位安全教育培训与考核上岗管理职责 |
第二十八条 |
|
10 |
关于生产经营单位“四新”安全措施与教育培训管理职责 |
第二十九条 |
|
11 |
关于生产经营单位特种作业人员培训上岗管理职责 |
第三十条 |
|
12 |
关于生产经营单位建设项目“三同时”及其安全资金管理职责 |
第三十一条 |
|
13 |
关于特殊行业生产经营单位建设项目安全评价职责 |
第三十二条 |
|
14 |
关于生产经营单位建设项目设计管理职责 |
第三十三条 |
|
15 |
关于特殊行业生产经营单位建设项目施工验收管理职责 |
第三十四条 |
|
16 |
关于生产经营单位设置安全警示标志管理职责 |
第三十五条 |
|
17 |
关于生产经营单位安全设备设施装置安全管理实则 |
第三十六条 |
|
18 |
关于生产经营单位危险物品容器运输工具和特种设备安全管理职责 |
第三十七条 |
|
19 |
关于生产经营单位淘汰工艺与设备管理职责 |
第三十八条 |
|
20 |
关于生产经营单位危险物品安全管理职责 |
第三十九条 |
|
21 |
关于生产经营单位重大危险源安全管理职责 |
第四十条 |
|
22 |
关于生产经营单位风险管控与隐患排查治理管理职责 |
第四十一条 |
|
23 |
关于生产经营单位危险物品隔离、安全距离与疏散通道安全管理职责 |
第四十二条 |
|
24 |
关于生产经营单位危险作业安全管理职责 |
第四十三条 |
|
25 |
关于生产经营单位从业人员安全管理职责 |
第四十四条 |
|
26 |
关于生产经营单位劳动防护用品管理职责 |
第四十五条 |
|
27 |
关于生产经营单位安全生产检查管理职责 |
第四十六条 |
|
28 |
关于生产经营单位安全经费管理职责 |
第四十七条 |
|
29 |
关于两个以上生产经营单位同一作业区域安全管理职责 |
第四十八条 |
|
30 |
关于生产经营单位发包出租安全管理职责 |
第四十九条 |
|
31 |
关于生产经营单位主要负责人生产安全事故抢救管理职责 |
第五十条 |
|
32 |
关于生产经营单位工伤保险以及高危行业安全生产责任保险管理职责 |
第五十一条 |
|
33 |
关于生产经营单位与从业人员订立劳动合同管理职责 |
第五十二条 |
|
34 |
关于生产经营单位从业人员了解危险与防范和建议权力管理职责 |
第五十三条 |
|
35 |
关于生产经营单位从业人员批评检举控告与拒绝等权力管理职责 |
第五十四条 |
|
36 |
关于生产经营单位从业人员紧急撤离权力管理职责 |
第五十五条 |
|
37 |
关于生产经营单位从业人员事故救治与赔偿管理职责 |
第五十六条 |
|
38 |
关于生产经营单位从业人员遵章守纪管理职责 |
第五十七条 |
|
39 |
关于生产经营单位从业人员接受培训提高技能管理职责 |
第五十八条 |
|
40 |
关于生产经营单位从业人员发现危险及时报告管理职责 |
第五十九条 |
|
41 |
关于生产经营单位使用派遣劳动者权利与义务管理职责 |
第六十一条 |
|
42 |
关于生产经营单位配合安全生产监督检查管理职责 |
第六十六条 |
|
43 |
关于生产经营单位依法及时消除隐患职责 |
第七十条 |
|
44 |
关于安全评价、认证、检测、检验机构安全责任管理职责 |
第七十二条 |
|
45 |
关于生产经营单位生产安全事故应急救援预案管理职责 |
第八十一条 |
|
46 |
关于生产经营单位应急救援组织与救援器材设备物资管理职责 |
第八十二条 |
|
47 |
关于生产经营单位生产安全事故报告及抢救措施管理职责 |
第八十三条 |
|
48 |
关于生产经营单位支持配合事故抢救管理职责 |
第八十五条 |
|
49 |
关于生产经营单位落实事故整改措施管理职责 |
第八十六条 |
|
50 |
关于生产经营单位不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理管理职责 |
第八十八条 |
生产经营单位主要负责人七项安全生产职责与生产经营单位安全生产“50条职责”存在对应的关系，如下表所示：
|
七项安全生产职责与50条职责对照关系分析表 |
||
|
序号 |
七项安全生产职责 |
条款 |
|
1 |
建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设 |
第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第四十六条、第四十八条、第四十九条 |
|
2 |
组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程 |
第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第四十六条、第四十八条、第四十九条 |
|
3 |
组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划 |
第二十条、第二十一条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第四十四条、第四十五条、第五十二条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第五十七条、第五十八条、第五十九条、第六十一条、 |
|
4 |
保证本单位安全生产投入的有效实施 |
第二十条、第二十一条、第二十三条、第四十七条、第五十一条 |
|
5 |
组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患 |
第二十条、第二十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条、第四十六条、第四十八条、第四十九条、第六十六条、第七十条、第七十二条 |
|
6 |
组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案 |
第二十条、第二十一条、第五十条、第八十一条、第八十二条、第八十五条、第八十六条、第八十八条 |
|
7 |
及时、如实报告生产安全事故 |
第二十条、第二十一条、第八十三条 |
实际上，各行业领域的生产经营单位规模和大小是不一样的，所以根据生产经营单位的不同其主要负责人安全生产职责内容和分解是不一样的，但都在七项职责内，其分解内容涵盖在“50条职责”范围内。简单来讲，所有的生产经营单位主要负责人职责均可用一句话概括，即用“建立健全安全生产规章制度”概括。
因为安全生产规章制度是以安全生产责任制为核心的,指引和约束人们在安全生产方面的行为、是安全生产的行为准则，包括了安全生产责任制度在内的所有制度，均可归纳为安全生产“五大规章制度”，即安全生产责任制度、安全生产资金保障制度、安全生产教育培训制度、安全生产检查制度和生产安全事故报告与调查处理制度。
以生产经营单位安全生产“50条职责”来讲，可分为五大制度，均可归结为安全生产规章制度，如下表所示：
|
生产经营单位安全生产50条职责一览表
|
|||
|
序号 |
企业职责 |
条款 |
安全生产规章制度 |
|
1 |
关于生产经营单位安全生产基本职责 |
第二十条 |
安全生产责任制度 |
|
2 |
关于生产经营单位主要负责人安全生产工作职责 |
第二十一条 |
|
|
3 |
关于两个以上生产经营单位同一作业区域安全管理职责 |
第四十八条 |
|
|
4 |
关于生产经营单位发包出租安全管理职责 |
第四十九条 |
|
|
5 |
关于生产经营单位安全生产检查管理职责 |
第四十六条 |
|
|
6 |
关于生产经营单位安全生产责任考核职责 |
第二十二条 |
|
|
7 |
关于高危行业生产经营单位安全生产管理机构设置与专兼职安全生产管理人员配备职责 |
第二十四条 |
|
|
8 |
关于生产经营单位安全生产管理机构与安全生产管理人员职责 |
第二十五条 |
|
|
9 |
关于生产经营单位安全生产管理机构与安全生产管理人员履职管理职责 |
第二十六条 |
|
|
10 |
关于生产经营单位安全生产资金投入职责 |
第二十三条 |
安全生产资金保障制度 |
|
11 |
关于生产经营单位安全经费管理职责 |
第四十七条 |
|
|
12 |
关于生产经营单位工伤保险以及高危行业安全生产责任保险管理职责 |
第五十一条 |
|
|
13 |
关于生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员能力管理职责 |
第二十七条 |
安全生产教育培训制度 |
|
14 |
关于生产经营单位安全教育培训与考核上岗管理职责 |
第二十八条 |
|
|
15 |
关于生产经营单位“四新”安全措施与教育培训管理职责 |
第二十九条 |
|
|
16 |
关于生产经营单位特种作业人员培训上岗管理职责 |
第三十条 |
|
|
17 |
关于生产经营单位从业人员安全管理职责 |
第四十四条 |
|
|
18 |
关于生产经营单位劳动防护用品管理职责 |
第四十五条 |
|
|
19 |
关于生产经营单位与从业人员订立劳动合同管理职责 |
第五十二条 |
|
|
20 |
关于生产经营单位从业人员了解危险与防范和建议权力管理职责 |
第五十三条 |
|
|
21 |
关于生产经营单位从业人员批评检举控告与拒绝等权力管理职责 |
第五十四条 |
|
|
22 |
关于生产经营单位从业人员紧急撤离权力管理职责 |
第五十五条 |
|
|
23 |
关于生产经营单位从业人员事故救治与赔偿管理职责 |
第五十六条 |
|
|
24 |
关于生产经营单位从业人员遵章守纪管理职责 |
第五十七条 |
|
|
25 |
关于生产经营单位从业人员接受培训提高技能管理职责 |
第五十八条 |
|
|
26 |
关于生产经营单位从业人员发现危险及时报告管理职责 |
第五十九条 |
|
|
27 |
关于生产经营单位使用派遣劳动者权利与义务管理职责 |
第六十一条 |
|
|
28 |
关于生产经营单位设置安全警示标志管理职责 |
第三十五条 |
安全生产检查制度 |
|
29 |
关于生产经营单位安全设备设施装置安全管理实则 |
第三十六条 |
|
|
30 |
关于生产经营单位危险物品容器运输工具和特定行业特种设备安全管理职责 |
第三十七条 |
|
|
31 |
关于生产经营单位淘汰工艺与设备管理职责 |
第三十八条 |
|
|
32 |
关于生产经营单位危险物品隔离、安全距离与疏散通道安全管理职责 |
第四十二条 |
|
|
33 |
关于生产经营单位危险作业安全管理职责 |
第四十三条 |
|
|
34 |
关于生产经营单位危险物品安全管理职责 |
第三十九条 |
|
|
35 |
关于生产经营单位重大危险源安全管理职责 |
第四十条 |
|
|
36 |
关于生产经营单位风险管控与隐患排查治理管理职责 |
第四十一条 |
|
|
37 |
关于生产经营单位建设项目“三同时”及其安全资金管理职责 |
第三十一条 |
|
|
38 |
关于特殊行业生产经营单位建设项目安全评价职责 |
第三十二条 |
|
|
39 |
关于生产经营单位建设项目设计管理职责 |
第三十三条 |
|
|
40 |
关于特殊行业生产经营单位建设项目施工验收管理职责 |
第三十四条 |
|
|
41 |
关于生产经营单位配合安全生产监督检查管理职责 |
第六十六条 |
|
|
42 |
关于生产经营单位依法及时消除隐患职责 |
第七十条 |
|
|
43 |
关于安全评价、认证、检测、检验机构安全责任管理职责 |
第七十二条 |
|
|
44 |
关于生产经营单位应急救援能力建设管理职责 |
第七十九条 |
生产安全事故报告与调查处理制度 |
|
45 |
关于生产经营单位应急救援组织与救援器材设备物资管理职责 |
第八十二条 |
|
|
46 |
关于生产经营单位主要负责人生产安全事故抢救管理职责 |
第五十条 |
|
|
47 |
关于生产经营单位生产安全事故报告及抢救措施管理职责 |
第八十三条 |
|
|
48 |
关于生产经营单位支持配合事故抢救管理职责 |
第八十五条 |
|
|
49 |
关于生产经营单位落实事故整改措施管理职责 |
第八十六条 |
|
|
50 |
关于生产经营单位不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理管理职责 |
第八十八条 |
|
以生产经营单位主要负责人七项安全生产职责来讲，亦可归纳为五大制度，均可归结为安全生产规章制度，如下表所示：
|
七项安全生产职责与安全生产“五大规章制度”关系对照表
|
||
|
序号 |
七项安全生产职责 |
五大规章制度 |
|
1 |
建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设 |
安全生产责任制度 |
|
2 |
组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程 |
安全生产规章制度 |
|
3 |
组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划 |
安全生产教育培训制度 |
|
4 |
保证本单位安全生产投入的有效实施 |
安全生产资金保障制度 |
|
5 |
组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患 |
安全生产检查制度 |
|
6 |
组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案 |
生产安全事故报告与调查处理制度 |
|
7 |
及时、如实报告生产安全事故 |
|
因此，在分解落实生产经营单位主要负责人安全生产职责时要正确理解和认识安全生产职责的实质，既不要照搬照抄安全生产职责、又要实事求是地根据本单位安全生产管理工作实际分解落实主要负责人安全生产职责。